En avril 2026, le gouvernement a présenté une proposition de loi visant à créer une « Allocation de solidarité unifiée » (ASU), qui a rapidement suscité nombre d’interrogations et d’oppositions. Avant même son examen par les députés, ce texte a été critiqué aussi bien par des associations de lutte contre la pauvreté que par le Conseil d’Etat, invitant les services du ministre Jean-Pierre Farandou à réviser la copie.
Au fond, l’actuel projet ASU poursuit la démarche initiée par l’administration en 2018 avec le projet du « Revenu universel d’activité » (RUA) pour rapprocher le RSA, la Prime d’activité (PA) et les APL en un dispositif plus lisible, générant moins d’indus et de non-recours et assurant que l’activité présente toujours un gain significatif.
L’analyse approfondie du projet de loi et de la note d’impact rédigée par les services du Premier ministre est en effet peu convaincante car ces documents se limitent à énoncer des principes sans préciser aucun paramètre du dispositif cible. Et sur le fond, le projet de loi ASU présente pour acquises quelques orientations techniques dont la pertinence est discutable.
- Le texte prétend que le calcul du « socle de revenu » (ex-RSA), du « supplément logement » (ex-APL) et « d’un mécanisme supplémentaire de gain monétaire au travail » (ex-PA) serait mieux réalisé avec des règles harmonisées (base ressources, période de référence, définition du ménage bénéficiaire, etc.), ce qui est discutable.
- Des aspects majeurs restent obscurs (ex. prestations nationales ou territoriales, individualisation vs. familialisation, dégressivité en fonction des revenus, etc.).
- L’articulation, particulièrement problématique aujourd’hui, avec les diverses prestations familiales n’est pas clarifiée.
- L’ambition affichée d’améliorer le gain au travail n’est suivie d’aucune explication quant aux modalités techniques permettant de la réaliser. En particulier, rien n’est dit sur les autres mécanismes qui dégradent encore plus le gain des salariés.
- La cohabitation problématique avec l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) n’est pas traitée.
Il y a donc loin entre les objectifs louables affichés et les modalités extrêmement lacunaires évoquées. On note que ce projet légitime une refonte majeure du système informatique de la CNAF. On comprend qu’une telle refonte – qui nécessite la stabilité du cahier des charges – serait plus facilement pilotée par une administration décidant souverainement ses spécifications que par une Assemblée nationale imprévisible, qui n’a jusqu’ici pas su définir un schéma d’ensemble cohérent pour réformer les prestations sociales françaises.
La question posée par ce projet de loi est donc celle de la gouvernance – démocratique ou technocratique – de notre complexe système social. Prenant l’option de favoriser la démocratie, nous recommandons de s’inspirer plutôt du scénario « couverture socle commune » présenté en avril 2016 par le député PS Christophe Sirugue, actualisé début 2026 dans le projet du parti Les Républicains (LR) par son président Bruno Retailleau sous la forme d’un « Revenu d’incitation à l’activité » (RIA).
Un projet ASU aux intentions excellentes
La proposition de loi établit un constat lucide des lacunes des dispositifs actuels : « Notre système de soutien au revenu des ménages modestes a tellement crû en complexité au fil du temps qu’il en est devenu illisible. (…) Cette complexité a des conséquences en matière d’accès aux droits et d’adhésion à notre système de solidarité« .
L’analyse des causes et conséquences est pertinente, précise, convaincante : « Les règles auxquelles obéissent nos prestations de solidarité sont complexes, varient d’une prestation à l’autre, sans qu’aucune cohérence d’ensemble ne se dégage, donnant lieu à des différences de traitement difficiles à justifier sur le plan de l’équité ».
Enfin, les objectifs assignés au projet ASU, en réponse aux anomalies analysées, sont indiscutables, équilibrés, placés sous une ambition faisant largement consensus : « lutter contre la pauvreté par le gain systématique à l’activité ». Il est également précisé que cette réforme s’inscrit dans la continuité d’actions engagées depuis le précédent quinquennat.
Cependant, la lecture de la proposition de loi et du détail de l’étude d’impact n’explique pas totalement comment la réforme permettrait d’atteindre les objectifs ambitieux assignés.
- Elle affiche surtout une volonté de rationalisation des règles de calcul de trois dispositifs (RSA, Prime d’activité, APL), qui ne sont pas supprimés.
- Le texte évoque des règles homogénéisées mais ne les présente pas, le projet de loi ASU se bornant à indiquer qu’elles seront fixées ultérieurement par des décrets du Conseil d’Etat ou sur proposition d’un « groupe d’experts » (désigné par décret).
- Les seules propositions explicites concernent la référence au « revenu social de référence » pour le calcul des prestations et l’institution d’un téléservice dénommé « Compte social unique ». Ces dispositions doivent être implémentées rapidement, au plus tard le 1er janvier 2027, par décret.
- La mise en œuvre des autres dispositions est plus tardive, au plus tard le 1er janvier 2030.
En pratique, la proposition de loi ASU délègue en bonne partie l’évolution des trois principaux dispositifs de solidarité à l’administration, évitant les longs débats parlementaires qui ont précédé l’instauration des APL (1977), du RMI (1988), du RSA (2008) et de la Prime d’activité (2015), mais au prix d’une moindre transparence démocratique.
La longue litanie des prestations de solidarité
Le projet ASU s’inscrit dans une séquence franchissant un demi-siècle, en laissant de côté d’importants dispositifs ciblant des publics particuliers (handicapés, personnes âgées…).
L’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée en 1948 pour des familles (y compris monoparentales) locataires ou en foyer, a été complétée en 1971 par l’allocation de logement à caractère social (ALS), progressivement étendue à toutes les situations personnelles. Alors que ces deux prestations sont régies par le code de la sécurité sociale, un troisième dispositif plus généreux créé en 1977 par Jacques Barrot, l’aide personnelle au logement (APL) dépend du code de la construction et de l’habitation. Ces dispositifs maintes fois remaniés restent compliqués et controversés chez les économistes qui déplorent leur effet inflationniste.
Conçue en 1976 par Bertrand Fragonard à la demande de Simone Veil, en soutien aux familles monoparentales précaires, l’allocation de parent isolé (API) fut la première allocation différentielle correspondant à la définition des minima sociaux. L’API a été intégrée au RSA socle en 2008, sous la forme d’un montant majoré.
Créé en 1988 à partir d’une formulation par Lionel Stoléru en 1974 d’un impôt négatif adapté au cas de la France, le Revenu minimum d’insertion (RMI) garantissait un socle de 2 000 francs par mois aux personnes les plus en difficulté, plus 1 000 à la première personne à charge et 600 francs aux suivantes. De ces montants théoriques, il fallait déduire les revenus du ménage ainsi que d’éventuelles allocations familiales, un « forfait logement » et une multiplicité de ressources spécifiques. Le RMI a été remplacé sans changement majeur par le « RSA socle » en 2008.
En 2001, le gouvernement de Lionel Jospin créa la Prime pour l’emploi (PPE) partiellement inspirée des travaux de François Bourguignon sur l’impôt négatif. Calculée et versée après la déclaration des revenus de l’année N-1, d’un montant faible, la PPE n’a pas démontré sa capacité à inciter les chômeurs à reprendre un travail. Elle a été fusionnée en 2015 avec le RSA activité pour former la Prime d’activité.
En 2007, le président Nicolas Sarkozy intègre Martin Hirsch au gouvernement avec la mission de transformer le RMI enfermant ses bénéficiaires dans l’inactivité en un Revenu de solidarité active (RSA) dont la dégressivité de 38 % laisserait au travailleur la majeure partie de son effort laborieux. Les longs débats ont abouti à la séparation de la prestation en deux blocs : un « RSA socle » calqué sur le RMI et intégrant l’API ; un « RSA activité » (ou « RSA chapeau ») constituant un complément de ressources pour les faibles revenu d’activité.
En 2015, les dispositifs PPE et RSA activité sont jugés redondants, mal calibrés et peu incitatifs à l’activité, ce qui conduit le gouvernement de François Hollande à les fusionner sous la forme d’une Prime d’activité (PA) d’un montant plus élevé. La PA a été renforcée à plusieurs reprises par les gouvernements d’Emmanuel Macron, avec une formule de calcul atteignant des sommets inédits de complication, parfaitement incompréhensibles pour les bénéficiaires, ce qui questionne sur sa supposée vertu d’incitation à l’activité.
En avril 2016, le député PS Christophe Sirugue rend public un rapport particulièrement remarqué, proposant trois niveaux de réformes, dont le troisième (création d’une « couverture socle commune ») fait l’objet de commentaires positifs dans tous les groupes politiques, même s’il est jugé trop ambitieux. Cette même année, un débat politique se développe sur le concept de revenu universel, repris par le candidat PS Benoît Hamon, alors qu’à droite, François Fillon reprend l’idée d’une allocation sociale unique (ASU) documentée par l’iFrap et Nathalie Koscuko-Morizet présente le projet LIBER du think tank Generation Libre.
Nommé à Matignon en 2017, Edouard Philippe demande à France Stratégie d’étudier le projet ASU, ce qui donnera lieu à deux rapports rédigés par Fabrice Lenglart, dont s’inspirera le président Macron pour annoncer en septembre 2018 la création d’un Revenu universel d’activité (RUA). Cette annonce lance une longue phase de concertation, dirigée par Fabrice Lenglart qui prendra par la suite la direction de la DRESS puis de l’INSEE. Début 2022, Lenglart explique au Sénat que la fusion initialement envisagée des 10 minima sociaux, de la prime d’activité et des aides au logement n’est pas réalisable vu la complication extrême des dispositifs. « Il faut unifier notre système de prestations de solidarité, mais on peut imaginer une réforme partielle par étapes, en laissant de côté tel ou tel type de prestations. Quoi qu’il en soit, il n’y aura pas de réforme sans harmonisation des barèmes du RSA, de la prime d’activité et des aides au logement. (…) Le rapport cherche à unifier le système des prestations, plutôt que de les fusionner. La concertation nous a fait évoluer, nous pensions initialement à un socle commun, assorti de suppléments selon les situations ; nous pensons aujourd’hui que, si le champ retenu devait être étroit, nous conserverions trois prestations, le RSA, les allocations logement et la prime d’activité, mais avec des bases de ressources harmonisées. »
Depuis cette date, le projet RUA est devenu celui d’une « solidarité à la source » visant à automatiser le versement de certaines prestations sociales pour réduire le non-recours. L’administration est déjà parvenue à créer un « Revenu social de référence » (qui se différencie du « Revenu fiscal de référence » utilisé par la DGFiP pour le calcul de l’impôt sur le revenu), apparaissant sur les bulletins de paie à la ligne « Montant net social ». Le projet de loi ASU relancé à la demande des premiers ministres Michel Barnier, François Bayrou puis Sébastien Lecornu a été conçu par l’administration comme la suite de ce qu’avait initié Fabrice Lenglart, simplement renommé « allocation de solidarité unifiée ». L’orientation de ce nouveau projet ASU est décrite ainsi dans l’étude d’impact.
Un impératif : dissocier les aides au logement et à la subsistance
Se loger et se nourrir sont deux besoins impératifs de chaque individu. Si la réponse au premier besoin considère le ménage, une personne seule ou un couple accompagné ou pas d’enfants, à la recherche d’un lieu de vie situé judicieusement par rapport aux activités de chacun, le deuxième est par essence individuel (chacun s’habille de la même façon et consomme peu ou prou le même nombre de calories quel que soit sa configuration familiale ou sa localisation).
Par ailleurs, l’offre de logement étant très variée sur le territoire, apporter une solution adaptée à chaque configuration familiale nécessite la mobilisation de dispositifs territorialisés, bien différents entre Paris et les départements ruraux.
Enfin, il est généralement admis par les économistes que le versement d’une aide monétaire aux ménages qui cherchent à se loger alimente plus directement la progression des prix du marché que le développement de l’offre. L’efficacité des APL n’est pas avérée.
Ces caractéristiques distinguent radicalement la réponse à apporter aux deux besoins vitaux que sont le logement et la consommation de subsistance. Les dispositifs APL et RSA présentent chacun des inconvénients intrinsèques, très différents, qu’il convient de réduire. Associer les deux prestations n’a objectivement aucune raison de les résoudre.
Le premier prix Nobel d’économie, le néerlandais Jan Tinbergen, avait étudié cette question classique de définition des politiques publique, énonçant une règle de cohérence bien connue : « pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d’instruments doit être égal au nombre d’objectifs visés ».
Le rapprochement RSA-PA-APL proposé par le projet ASU pos donc des difficultés de fond :
Faire miroiter les vertus d’une unification des bases ressources entre RSA, PA et APL aurait en réalité pour effet principal de diminuer significativement les APL des ménages bénéficiaires de ces diverses prestations sociales, sans simplification visible par les bénéficiaires.
Une autre convergence difficile concerne la période de référence des revenus du ménage pris en compte pour la période suivante de l’allocation : un trimestre pour le RSA et la PA, une année pour l’APL : « Les modalités de mise en œuvre du principe énoncé par le présent projet de loi seront définies à l’aune d’une étude analysant les conséquences d’une trimestrialisation de la base ressources de l’ASU sur la variabilité de l’aide au logement et du revenu disponible des foyers bénéficiaires de l’ASU ». Très concrètement, on n’est pas sûr que la référence aux revenus du trimestre précédent ait vraiment du sens pour définir une politique du logement.
Le dernier rapprochement illusoire concerne la prise en compte des personnes concernées par les trois dispositifs dans un même ménage : « Dans le système actuel, le périmètre du foyer diffère pour les APL, le RSA et la PA sur plusieurs dimensions, notamment relatives à l’âge maximum de prise en compte des enfants comme personne à charge du déclarant et à la prise en compte des ascendants ou des personnes handicapées ».
Vouloir à toute force rapprocher deux instruments aussi importants que le RSA et les APL, qui aident tant mal que bien des millions de ménages, l’un à se nourrir, l’autre à se loger, apportera probablement quelques avantages de second ordre. Mais le risque est grand que l’articulation des APL avec d’autres dimensions de la politique du logement devienne moins efficace.
Plutôt qu’un rapprochement acrobatique de trois dispositifs visant deux objectifs disjoints, il serait préférable – en suivant la règle de Tinbergen – de se concentrer sur un enjeu majeur : rénover la politique du logement afin d’améliorer son efficacité et baisser son coût. Lier intimement APL et RSA n’est pas la priorité alors qu’il s’agit de repenser le logement : on risque de figer pour des décennies une mauvaise solution.
A l’inverse, il serait plus sensé de :
- Supprimer la notion de « forfait logement » qui complique inutilement le RSA et la PA (depuis la création du RMI en 1988), afin d’en faire une sorte d’APL forfaitaire versée aux ménages en grande difficulté (SDF, etc.) sans solution d’hébergement.
- Supprimer la prise en compte des enfants à charge dans le barème du RSA et de la PA, en s’abstenant également d’en déduire les allocations familiales (et autres) versées par ailleurs.U
- Utiliser le revenu fiscal de référence (RFR) plutôt plus simple et lisible qu’un « revenu social de référence » (RSR). La convergence des bases ressources serait réalisée en quelques mois.
- Rationaliser les prestations familiales, actuellement très incohérentes.
Laisser le marché inciter à l’activité
La France se distingue par la proportion exceptionnellement élevée de salariés payés au niveau du salaire minimum.
Il n’y a guère que la Bulgarie pour excéder le taux français. Cette situation est la conséquence mécanique de trois mécanismes :
- Le SMIC particulièrement élevé en France s’applique à de nombreux salariés dont la productivité est faible.
- La réduction générale dégressive unique (RGDU) de cotisations patronales décourage de nombreux employeurs d’augmenter les salaires.
- La Prime d’activité décroit fortement lorsque le salaire dépasse 1,15 SMIC, abaissant la motivation du salarié à négocier une augmentation.
Le premier point est bien connu, visible sur le graphique mettant en évidence le niveau du salaire minimum par rapport au salaire médian dans chaque pays. La France n’est dépassée que par le Portugal et la Turquie.
Cette caractéristique est un fruit de la passion française pour l’égalité… vers le bas. Certaines idéologies très présentes dans le débat politique se réjouissent de ce nivellement, mais il est ressenti désagréablement par des millions de salariés qui ne voient aucune perspective de développement de leur carrière et de leur rémunération. On le mesure encore mieux en traçant la distribution statistique des salaires en France, exprimés en multiple du SMIC :
La médiane des salaires français se situe à 1,6 SMIC. En dépassant 2 SMIC, on est déjà positionné parmi les 30 % plus hauts salaires de France !
Pour comprendre la faible dynamique salariale en France, on analyse le traitement particulier des augmentation accordées par les employeurs, selon le niveau de revenu :
Ce graphique, assez technique mais révélateur d’un phénomène dérangeant, met en évidence comment 5 ensembles de dispositifs absorbent l’essentiel de l’augmentation payée par l’employeur, pour n’en laisser parfois qu’une faible part au salarié.
- En bas en brun figurent les cotisations contributives (retraite, chômage…) qui retiennent environ 20 % de l’augmentation.
- En vert hachuré façon brique, les APL sont inchangées pour les plus faibles salaires puis diminuent au rythme de 20 % de l’augmentation, jusqu’à s’annuler vers 0,8 SMIC (dans le cas simple d’une personne seule).
- A gauche en vert uni, le RSA et la Prime d’activité diminuent plus ou moins rapidement (ceci dépendant fortement de la configuration familiale), ce qui affaiblit d’autant l’intérêt financier de l’augmentation pour le salarié.
- En haut, démarrant au-dessus d’un SMIC, l’impôt sur le revenu prélève de 7 % jusqu’à plus de 20 % de l’augmentation (pour les plus hauts revenus).
- La zone couleur sable démarrant au niveau du SMIC, avec une retenue d’environ 40 % de l’augmentation, pour se réduire à quelques 20 % après 3 SMIC est la plus compliquée.
Cette dernière zone combine les cotisations sociales non contributives (CSG, cotisations sécu, familles, mobilité, formation, etc.) et les réductions de cotisations patronales qui les annulent jusqu’au SMIC avant de se réduire progressivement, suivant une formule de calcul suscitant l’admiration des matheux et la perplexité des autres :
RGDU = Salaire brut x { 0,02 + 0,3781 × [ ( 3 × 12,02 € × 1.820 h / Salaire annuel ) – 1) / 2 ] 1,75 }
Cette Réduction générale dégressive unique (RGDU) de cotisations patronales est une innovation de l’année 2026, remplaçant des dispositifs précédents multipliant les effets de seuil (« réduction Fillon », « CICE » et taux réduit de cotisation aux allocations familiales).
On visualise à quel point ce dispositif RGDU contribue à absorber l’augmentation salariale accordée par l’employeur à un salarié payé au SMIC ou un peu au-dessus : il ne conserve qu’environ 20 % de l’augmentation accordée par son employeur (salaire super-brut).
Le projet ASU n’aborde aucunement cette grave anomalie, alors que nous avons vu qu’il affiche l’ambition de : « lutter contre la pauvreté par le gain systématique à l’activité ».
Le projet ASU propose d’intervenir sur les deux zones vertes du graphique (RSA+PA d’une part, APL de l’autre), mais aucunement sur la zone vanille (effet de la RGDU). Quelle que soit la pertinence des actions de mise en cohérence proposée par le projet ASU, il est évident qu’il n’aura qu’un effet marginal sur l’anomalie qu’il ambitionne de résoudre.
La complication du calcul des divers dispositifs, très sensibles à la configuration familiale, interagit avec d’autres mécanismes également compliqués. Le graphique présenté plus haut dans le cas d’un célibataire sans enfant apparaît notablement différent pour des couples ayant deux enfants mineurs à charge :
La dynamique induite par le SMIC et la Prime d’activité modifie immanquablement la relation salarié-employeur, ce que Karl Marx aurait probablement critiqué comme une contribution de l’Etat à l’exploitation du travail salarié. Ces dispositifs se substituant de facto à la confrontation entre capital et travail améliorent marginalement les conditions d’existence des travailleurs, ce qui stabilise le capitalisme tout en diminuant le pouvoir de négociation des salariés.
Une critique différente est celle de libéraux qui préfèrent laisser le marché du travail fonctionner librement, afin d’atteindre un équilibre walrasien des salaires. Ils dénoncent le chômage involontaire créé par un SMIC trop élevé et les distorsions induites par un dispositif de Prime d’activité compliqué, dépendant fortement des configurations familiales, qu’il n’est pas facile de prendre en compte rationnellement lors des négociations salariales.
Intégrer dans le projet ASU le dispositif de la Prime d’activité, complexe, ne satisfaisant ni les marxistes ni les libéraux, aboutirait à figer pour des décennies le principe d’une évolution salariale pilotée en grande partie par le gouvernement et l’administration.
Une alternative : le Revenu d’incitation à l’activité (RIA)
La proposition RIA est une évolution du scénario 3 d’une « couverture socle commune » décrit par le rapport du député PS Christophe Sirugue d’avril 2016, synthétisé à l’époque par un schéma limpide :
En 2016, ce schéma avait fait l’objet d’une appréciation largement positive aussi bien des partis politiques que des associations et syndicats lors de sa présentation. Il est donc intéressant de noter ses diverses divergences avec le projet ASU actuel :
- Il préconise de supprimer le forfait logement et de ne plus intégrer les prestations familiales dans la base ressources, ce qui est le cas aujourd’hui pour le RSA et la Prime d’activité. A l’inverse, le projet ASU veut systématiser en créant le RSR applicable aux APL.
- Alors que le socle serait versé de la façon la plus automatique possible, sans pièces justificatives, il formule une logique de droits et devoirs pour le complément d’insertion. Le rapport ASU est orienté vers l’automatisation maximale d’une « solidarité à la source ».
- Le montant du socle serait doublé pour un couple et individualisé pour le complément d’insertion, alors que le projet ASU ne clarifie pas l’incohérence actuelle qui pénalise fortement les couples au RSA, et dans une moindre mesure les bénéficiaires de la PA.
- Il préconise le financement du socle par l’Etat, alors que le projet ASU ne clarifie pas cet aspect essentiel.
Le rapport Sirugue précise par ailleurs que son schéma n’intègre pas les APL qui relèvent d’une politique du logement répondant à des objectifs et des contraintes très différentes. La séparation des prestations familiales est également actée.
Respectueux du mandat qu’il avait reçu du Premier ministre Manuel Valls, le député Sirugue n’avait abordé dans son rapport que l’évolution des 10 minima sociaux et ne préconisait rien sur les autres dispositifs. En particulier, il n’actait rien de précis sur la nécessaire dégressivité des allocations.
Le projet RIA de LR propose de caler sur le principal taux de prélèvement marginal de l’impôt sur le revenu, qui est de 30 % (cette troisième tranche produit plus de la moitié de la recette fiscale).
Par ailleurs, le projet se limite aux cas de personnes âgées entre 18 et 65 ans et non concernées par le handicap (qui continuent à percevoir l’AAH).
Ce schéma définit un périmètre RIA combinant – comme la proposition Sirugue – un RIA Socle et un RIA Insertion, d’un montant forfaitaire individuel, et une dégressivité de 30 % des revenus tels que définis par la DGFiP.
Le schéma précise ce qui n’est pas dans le périmètre RIA, en particulier l’ensemble des aides financières calculées pour enfants à charge, qui ont vocation à être rationalisées sous la forme d’une Allocation familiale unique (AFU), les aides au logement et au handicap qui évoluent séparément.
Le RIA a été conçu pour remplacer trois dispositifs :
- Le Revenu de solidarité active (RSA)
- L’Allocation de solidarité spécifique (ASS)
- La Prime d’activité (PA)
Cette orientation paraît plus pertinente, compréhensible par les bénéficiaires, les gestionnaires et les élus qu’une proposition ASU consacrant le pilotage de l’essentiel de la protection sociale par l’administration.
