En avril 2026, le gouvernement a présenté une proposition de loi visant à créer une « Allocation de solidarité unifiée » (ASU), qui a rapidement suscité nombre d’interrogations et d’oppositions. Avant même son examen par les députés, ce texte a été critiqué aussi bien par des associations de lutte contre la pauvreté que par le Conseil d’Etat, invitant les services du ministre Jean-Pierre Farandou à réviser la copie.

Au fond, l’actuel projet ASU poursuit la démarche initiée par l’administration en 2018 avec le projet du « Revenu universel d’activité » (RUA) pour rapprocher le RSA, la Prime d’activité (PA) et les APL en un dispositif plus lisible, générant moins d’indus et de non-recours et assurant que l’activité présente toujours un gain significatif.

L’analyse approfondie du projet de loi et de la note d’impact rédigée par les services du Premier ministre est en effet peu convaincante car ces documents se limitent à énoncer des principes sans préciser aucun paramètre du dispositif cible. Et sur le fond, le projet de loi ASU présente pour acquises quelques orientations techniques dont la pertinence est discutable.

1. Le texte prétend que le calcul du « socle de revenu » (ex-RSA), du « supplément logement » (ex-APL) et « d’un mécanisme supplémentaire de gain monétaire au travail » (ex-PA) serait mieux réalisé avec des règles harmonisées (base ressources, période de référence, définition du ménage bénéficiaire, etc.), ce qui est discutable.
2. Des aspects majeurs restent obscurs (ex. prestations nationales ou territoriales, individualisation vs. familialisation, dégressivité en fonction des revenus, etc.).
3. L’articulation, particulièrement problématique aujourd’hui, avec les diverses prestations familiales n’est pas clarifiée.
4. L’ambition affichée d’améliorer le gain au travail n’est suivie d’aucune explication quant aux modalités techniques permettant de la réaliser. En particulier, rien n’est dit sur les autres mécanismes qui dégradent encore plus le gain des salariés.
5. La cohabitation problématique avec l’Allocation de solidarité spécifique (ASS) n’est pas traitée.

Il y a donc loin entre les objectifs louables affichés et les modalités extrêmement lacunaires évoquées. On note que ce projet légitime une refonte majeure du système informatique de la CNAF. On comprend qu’une telle refonte – qui nécessite la stabilité du cahier des charges – serait plus facilement pilotée par une administration décidant souverainement ses spécifications que par une Assemblée nationale imprévisible, qui n’a jusqu’ici pas su définir un schéma d’ensemble cohérent pour réformer les prestations sociales françaises.

La question posée par ce projet de loi est donc celle de la gouvernance – démocratique ou technocratique – de notre complexe système social. Prenant l’option de favoriser la démocratie, nous recommandons de s’inspirer plutôt du scénario « couverture socle commune » présenté en avril 2016 par le député PS Christophe Sirugue, actualisé début 2026 dans le projet du parti Les Républicains (LR) par son président Bruno Retailleau sous la forme d’un « Revenu d’incitation à l’activité » (RIA).

Un projet ASU aux intentions excellentes

La proposition de loi établit un constat lucide des lacunes des dispositifs actuels : « Notre système de soutien au revenu des ménages modestes a tellement crû en complexité au fil du temps qu’il en est devenu illisible. (…) Cette complexité a des conséquences en matière d’accès aux droits et d’adhésion à notre système de solidarité« .

L’analyse des causes et conséquences est pertinente, précise, convaincante : « Les règles auxquelles obéissent nos prestations de solidarité sont complexes, varient d’une prestation à l’autre, sans qu’aucune cohérence d’ensemble ne se dégage, donnant lieu à des différences de traitement difficiles à justifier sur le plan de l’équité ».

Enfin, les objectifs assignés au projet ASU, en réponse aux anomalies analysées, sont indiscutables, équilibrés, placés sous une ambition faisant largement consensus : « lutter contre la pauvreté par le gain systématique à l’activité ». Il est également précisé que cette réforme s’inscrit dans la continuité d’actions engagées depuis le précédent quinquennat.

Cependant, la lecture de la proposition de loi et du détail de l’étude d’impact n’explique pas totalement comment la réforme permettrait d’atteindre les objectifs ambitieux assignés.

• Elle affiche surtout une volonté de rationalisation des règles de calcul de trois dispositifs (RSA, Prime d’activité, APL), qui ne sont pas supprimés.
• Le texte évoque des règles homogénéisées mais ne les présente pas, le projet de loi ASU se bornant à indiquer qu’elles seront fixées ultérieurement par des décrets du Conseil d’Etat ou sur proposition d’un « groupe d’experts » (désigné par décret).
• Les seules propositions explicites concernent la référence au « revenu social de référence » pour le calcul des prestations et l’institution d’un téléservice dénommé « Compte social unique ». Ces dispositions doivent être implémentées rapidement, au plus tard le 1er janvier 2027, par décret.
• La mise en œuvre des autres dispositions est plus tardive, au plus tard le 1er janvier 2030.

En pratique, la proposition de loi ASU délègue en bonne partie l’évolution des trois principaux dispositifs de solidarité à l’administration, évitant les longs débats parlementaires qui ont précédé l’instauration des APL (1977), du RMI (1988), du RSA (2008) et de la Prime d’activité (2015), mais au prix d’une moindre transparence démocratique.

La longue litanie des prestations de solidarité

Le projet ASU s’inscrit dans une séquence franchissant un demi-siècle, en laissant de côté d’importants dispositifs ciblant des publics particuliers (handicapés, personnes âgées…).

L’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée en 1948 pour des familles (y compris monoparentales) locataires ou en foyer, a été complétée en 1971 par l’allocation de logement à caractère social (ALS), progressivement étendue à toutes les situations personnelles. Alors que ces deux prestations sont régies par le code de la sécurité sociale, un troisième dispositif plus généreux créé en 1977 par Jacques Barrot, l’aide personnelle au logement (APL) dépend du code de la construction et de l’habitation. Ces dispositifs maintes fois remaniés restent compliqués et controversés chez les économistes qui déplorent leur effet inflationniste.

Conçue en 1976 par Bertrand Fragonard à la demande de Simone Veil, en soutien aux familles monoparentales précaires, l’allocation de parent isolé (API) fut la première allocation différentielle correspondant à la définition des minima sociaux. L’API a été intégrée au RSA socle en 2008, sous la forme d’un montant majoré.

Créé en 1988 à partir d’une formulation par Lionel Stoléru en 1974 d’un impôt négatif adapté au cas de la France, le Revenu minimum d’insertion (RMI) garantissait un socle de 2 000 francs par mois aux personnes les plus en difficulté, plus 1 000 à la première personne à charge et 600 francs aux suivantes. De ces montants théoriques, il fallait déduire les revenus du ménage ainsi que d’éventuelles allocations familiales, un « forfait logement » et une multiplicité de ressources spécifiques. Le RMI a été remplacé sans changement majeur par le « RSA socle » en 2008.

En 2001, le gouvernement de Lionel Jospin créa la Prime pour l’emploi (PPE) partiellement inspirée des travaux de François Bourguignon sur l’impôt négatif. Calculée et versée après la déclaration des revenus de l’année N-1, d’un montant faible, la PPE n’a pas démontré sa capacité à inciter les chômeurs à reprendre un travail. Elle a été fusionnée en 2015 avec le RSA activité pour former la Prime d’activité.

En 2007, le président Nicolas Sarkozy intègre Martin Hirsch au gouvernement avec la mission de transformer le RMI enfermant ses bénéficiaires dans l’inactivité en un Revenu de solidarité active (RSA) dont la dégressivité de 38 % laisserait au travailleur la majeure partie de son effort laborieux. Les longs débats ont abouti à la séparation de la prestation en deux blocs : un « RSA socle » calqué sur le RMI et intégrant l’API ; un « RSA activité » (ou « RSA chapeau ») constituant un complément de ressources pour les faibles revenu d’activité.

En 2015, les dispositifs PPE et RSA activité sont jugés redondants, mal calibrés et peu incitatifs à l’activité, ce qui conduit le gouvernement de François Hollande à les fusionner sous la forme d’une Prime d’activité (PA) d’un montant plus élevé. La PA a été renforcée à plusieurs reprises par les gouvernements d’Emmanuel Macron, avec une formule de calcul atteignant des sommets inédits de complication, parfaitement incompréhensibles pour les bénéficiaires, ce qui questionne sur sa supposée vertu d’incitation à l’activité.

En avril 2016, le député PS Christophe Sirugue rend public un rapport particulièrement remarqué, proposant trois niveaux de réformes, dont le troisième (création d’une « couverture socle commune ») fait l’objet de commentaires positifs dans tous les groupes politiques, même s’il est jugé trop ambitieux. Cette même année, un débat politique se développe sur le concept de revenu universel, repris par le candidat PS Benoît Hamon, alors qu’à droite, François Fillon reprend l’idée d’une allocation sociale unique (ASU) documentée par l’iFrap et Nathalie Koscuko-Morizet présente le projet LIBER du think tank Generation Libre.

Nommé à Matignon en 2017, Edouard Philippe demande à France Stratégie d’étudier le projet ASU, ce qui donnera lieu à deux rapports rédigés par Fabrice Lenglart, dont s’inspirera le président Macron pour annoncer en septembre 2018 la création d’un Revenu universel d’activité (RUA). Cette annonce lance une longue phase de concertation, dirigée par Fabrice Lenglart qui prendra par la suite la direction de la DRESS puis de l’INSEE. Début 2022, Lenglart explique au Sénat que la fusion initialement envisagée des 10 minima sociaux, de la prime d’activité et des aides au logement n’est pas réalisable vu la complication extrême des dispositifs. « Il faut unifier notre système de prestations de solidarité, mais on peut imaginer une réforme partielle par étapes, en laissant de côté tel ou tel type de prestations. Quoi qu’il en soit, il n’y aura pas de réforme sans harmonisation des barèmes du RSA, de la prime d’activité et des aides au logement. (…) Le rapport cherche à unifier le système des prestations, plutôt que de les fusionner. La concertation nous a fait évoluer, nous pensions initialement à un socle commun, assorti de suppléments selon les situations ; nous pensons aujourd’hui que, si le champ retenu devait être étroit, nous conserverions trois prestations, le RSA, les allocations logement et la prime d’activité, mais avec des bases de ressources harmonisées. »

Depuis cette date, le projet RUA est devenu celui d’une « solidarité à la source » visant à automatiser le versement de certaines prestations sociales pour réduire le non-recours. L’administration est déjà parvenue à créer un « Revenu social de référence » (qui se différencie du « Revenu fiscal de référence » utilisé par la DGFiP pour le calcul de l’impôt sur le revenu), apparaissant sur les bulletins de paie à la ligne « Montant net social ».  Le projet de loi ASU relancé à la demande des premiers ministres Michel Barnier, François Bayrou puis Sébastien Lecornu a été conçu par l’administration comme la suite de ce qu’avait initié Fabrice Lenglart, simplement renommé « allocation de solidarité unifiée ». L’orientation de ce nouveau projet ASU est décrite ainsi dans l’étude d’impact.

Un impératif : dissocier les aides au logement et à la subsistance

Se loger et se nourrir sont deux besoins impératifs de chaque individu. Si la réponse au premier besoin considère le ménage, une personne seule ou un couple accompagné ou pas d’enfants, à la recherche d’un lieu de vie situé judicieusement par rapport aux activités de chacun, le deuxième est par essence individuel (chacun s’habille de la même façon et consomme peu ou prou le même nombre de calories quel que soit sa configuration familiale ou sa localisation).

Par ailleurs, l’offre de logement étant très variée sur le territoire, apporter une solution adaptée à chaque configuration familiale nécessite la mobilisation de dispositifs territorialisés, bien différents entre Paris et les départements ruraux.

Enfin, il est généralement admis par les économistes que le versement d’une aide monétaire aux ménages qui cherchent à se loger alimente plus directement la progression des prix du marché que le développement de l’offre. L’efficacité des APL n’est pas avérée.

Ces caractéristiques distinguent radicalement la réponse à apporter aux deux besoins vitaux que sont le logement et la consommation de subsistance. Les dispositifs APL et RSA présentent chacun des inconvénients intrinsèques, très différents, qu’il convient de réduire. Associer les deux prestations n’a objectivement aucune raison de les résoudre.

Le premier prix Nobel d’économie, le néerlandais Jan Tinbergen, avait étudié cette question classique de définition des politiques publique, énonçant une règle de cohérence bien connue : « pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d’instruments doit être égal au nombre d’objectifs visés ».

Le rapprochement RSA-PA-APL proposé par le projet ASU pos donc des difficultés de fond :

Faire miroiter les vertus d’une unification des bases ressources entre RSA, PA et APL aurait en réalité pour effet principal de diminuer significativement les APL des ménages bénéficiaires de ces diverses prestations sociales, sans simplification visible par les bénéficiaires.

Une autre convergence difficile concerne la période de référence des revenus du ménage pris en compte pour la période suivante de l’allocation : un trimestre pour le RSA et la PA, une année pour l’APL : « Les modalités de mise en œuvre du principe énoncé par le présent projet de loi seront définies à l’aune d’une étude analysant les conséquences d’une trimestrialisation de la base ressources de l’ASU sur la variabilité de l’aide au logement et du revenu disponible des foyers bénéficiaires de l’ASU ». Très concrètement, on n’est pas sûr que la référence aux revenus du trimestre précédent ait vraiment du sens pour définir une politique du logement.

Le dernier rapprochement illusoire concerne la prise en compte des personnes concernées par les trois dispositifs dans un même ménage : « Dans le système actuel, le périmètre du foyer diffère pour les APL, le RSA et la PA sur plusieurs dimensions, notamment relatives à l’âge maximum de prise en compte des enfants comme personne à charge du déclarant et à la prise en compte des ascendants ou des personnes handicapées ».

Vouloir à toute force rapprocher deux instruments aussi importants que le RSA et les APL, qui aident tant mal que bien des millions de ménages, l’un à se nourrir, l’autre à se loger, apportera probablement quelques avantages de second ordre. Mais le risque est grand que l’articulation des APL avec d’autres dimensions de la politique du logement devienne moins efficace.

Plutôt qu’un rapprochement acrobatique de trois dispositifs visant deux objectifs disjoints, il serait préférable – en suivant la règle de Tinbergen – de se concentrer sur un enjeu majeur : rénover la politique du logement afin d’améliorer son efficacité et baisser son coût. Lier intimement APL et RSA n’est pas la priorité alors qu’il s’agit de repenser le logement : on risque de figer pour des décennies une mauvaise solution.

A l’inverse, il serait plus sensé de :

1. Supprimer la notion de « forfait logement » qui complique inutilement le RSA et la PA (depuis la création du RMI en 1988), afin d’en faire une sorte d’APL forfaitaire versée aux ménages en grande difficulté (SDF, etc.) sans solution d’hébergement.
2. Supprimer la prise en compte des enfants à charge dans le barème du RSA et de la PA, en s’abstenant également d’en déduire les allocations familiales (et autres) versées par ailleurs.U
3. Utiliser le revenu fiscal de référence (RFR) plutôt plus simple et lisible qu’un « revenu social de référence » (RSR). La convergence des bases ressources serait réalisée en quelques mois.
4. Rationaliser les prestations familiales, actuellement très incohérentes.

Laisser le marché inciter à l’activité

La France se distingue par la proportion exceptionnellement élevée de salariés payés au niveau du salaire minimum.

Il n’y a guère que la Bulgarie pour excéder le taux français. Cette situation est la conséquence mécanique de trois mécanismes :

1. Le SMIC particulièrement élevé en France s’applique à de nombreux salariés dont la productivité est faible.
2. La réduction générale dégressive unique (RGDU) de cotisations patronales décourage de nombreux employeurs d’augmenter les salaires.
3. La Prime d’activité décroit fortement lorsque le salaire dépasse 1,15 SMIC, abaissant la motivation du salarié à négocier une augmentation.

Le premier point est bien connu, visible sur le graphique mettant en évidence le niveau du salaire minimum par rapport au salaire médian dans chaque pays. La France n’est dépassée que par le Portugal et la Turquie.

Cette caractéristique est un fruit de la passion française pour l’égalité… vers le bas. Certaines idéologies très présentes dans le débat politique se réjouissent de ce nivellement, mais il est ressenti désagréablement par des millions de salariés qui ne voient aucune perspective de développement de leur carrière et de leur rémunération. On le mesure encore mieux en traçant la distribution statistique des salaires en France, exprimés en multiple du SMIC :

La médiane des salaires français se situe à 1,6 SMIC. En dépassant 2 SMIC, on est déjà positionné parmi les 30 % plus hauts salaires de France !

Pour comprendre la faible dynamique salariale en France, on analyse le traitement particulier des augmentation accordées par les employeurs, selon le niveau de revenu :

Ce graphique, assez technique mais révélateur d’un phénomène dérangeant, met en évidence comment 5 ensembles de dispositifs absorbent l’essentiel de l’augmentation payée par l’employeur, pour n’en laisser parfois qu’une faible part au salarié.

1. En bas en brun figurent les cotisations contributives (retraite, chômage…) qui retiennent environ 20 % de l’augmentation.
2. En vert hachuré façon brique, les APL sont inchangées pour les plus faibles salaires puis diminuent au rythme de 20 % de l’augmentation, jusqu’à s’annuler vers 0,8 SMIC (dans le cas simple d’une personne seule).
3. A gauche en vert uni, le RSA et la Prime d’activité diminuent plus ou moins rapidement (ceci dépendant fortement de la configuration familiale), ce qui affaiblit d’autant l’intérêt financier de l’augmentation pour le salarié.
4. En haut, démarrant au-dessus d’un SMIC, l’impôt sur le revenu prélève de 7 % jusqu’à plus de 20 % de l’augmentation (pour les plus hauts revenus).
5. La zone couleur sable démarrant au niveau du SMIC, avec une retenue d’environ 40 % de l’augmentation, pour se réduire à quelques 20 % après 3 SMIC est la plus compliquée.

Cette dernière zone combine les cotisations sociales non contributives (CSG, cotisations sécu, familles, mobilité, formation, etc.) et les réductions de cotisations patronales qui les annulent jusqu’au SMIC avant de se réduire progressivement, suivant une formule de calcul suscitant l’admiration des matheux et la perplexité des autres :

RGDU = Salaire brut x { 0,02 + 0,3781 × [ ( 3 × 12,02 € × 1.820 h / Salaire annuel ) – 1) / 2 ] ^1,75 }

Cette Réduction générale dégressive unique (RGDU) de cotisations patronales est une innovation de l’année 2026, remplaçant des dispositifs précédents multipliant les effets de seuil (« réduction Fillon », « CICE » et taux réduit de cotisation aux allocations familiales).

On visualise à quel point ce dispositif RGDU contribue à absorber l’augmentation salariale accordée par l’employeur à un salarié payé au SMIC ou un peu au-dessus : il ne conserve qu’environ 20 % de l’augmentation accordée par son employeur (salaire super-brut).

Le projet ASU n’aborde aucunement cette grave anomalie, alors que nous avons vu qu’il affiche l’ambition de : « lutter contre la pauvreté par le gain systématique à l’activité ».

Le projet ASU propose d’intervenir sur les deux zones vertes du graphique (RSA+PA d’une part, APL de l’autre), mais aucunement sur la zone vanille (effet de la RGDU). Quelle que soit la pertinence des actions de mise en cohérence proposée par le projet ASU, il est évident qu’il n’aura qu’un effet marginal sur l’anomalie qu’il ambitionne de résoudre.

La complication du calcul des divers dispositifs, très sensibles à la configuration familiale, interagit avec d’autres mécanismes également compliqués. Le graphique présenté plus haut dans le cas d’un célibataire sans enfant apparaît notablement différent pour des couples ayant deux enfants mineurs à charge :

La dynamique induite par le SMIC et la Prime d’activité modifie immanquablement la relation salarié-employeur, ce que Karl Marx aurait probablement critiqué comme une contribution de l’Etat à l’exploitation du travail salarié. Ces dispositifs se substituant de facto à la confrontation entre capital et travail améliorent marginalement les conditions d’existence des travailleurs, ce qui stabilise le capitalisme tout en diminuant le pouvoir de négociation des salariés.

Une critique différente est celle de libéraux qui préfèrent laisser le marché du travail fonctionner librement, afin d’atteindre un équilibre walrasien des salaires. Ils dénoncent le chômage involontaire créé par un SMIC trop élevé et les distorsions induites par un dispositif de Prime d’activité compliqué, dépendant fortement des configurations familiales, qu’il n’est pas facile de prendre en compte rationnellement lors des négociations salariales.

Intégrer dans le projet ASU le dispositif de la Prime d’activité, complexe, ne satisfaisant ni les marxistes ni les libéraux, aboutirait à figer pour des décennies le principe d’une évolution salariale pilotée en grande partie par le gouvernement et l’administration.

Une alternative : le Revenu d’incitation à l’activité (RIA)

La proposition RIA est une évolution du scénario 3 d’une « couverture socle commune » décrit par le rapport du député PS Christophe Sirugue d’avril 2016, synthétisé à l’époque par un schéma limpide :

En 2016, ce schéma avait fait l’objet d’une appréciation largement positive aussi bien des partis politiques que des associations et syndicats lors de sa présentation. Il est donc intéressant de noter ses diverses divergences avec le projet ASU actuel :

1. Il préconise de supprimer le forfait logement et de ne plus intégrer les prestations familiales dans la base ressources, ce qui est le cas aujourd’hui pour le RSA et la Prime d’activité. A l’inverse, le projet ASU veut systématiser en créant le RSR applicable aux APL.
2. Alors que le socle serait versé de la façon la plus automatique possible, sans pièces justificatives, il formule une logique de droits et devoirs pour le complément d’insertion. Le rapport ASU est orienté vers l’automatisation maximale d’une « solidarité à la source ».
3. Le montant du socle serait doublé pour un couple et individualisé pour le complément d’insertion, alors que le projet ASU ne clarifie pas l’incohérence actuelle qui pénalise fortement les couples au RSA, et dans une moindre mesure les bénéficiaires de la PA.
4. Il préconise le financement du socle par l’Etat, alors que le projet ASU ne clarifie pas cet aspect essentiel.

Le rapport Sirugue précise par ailleurs que son schéma n’intègre pas les APL qui relèvent d’une politique du logement répondant à des objectifs et des contraintes très différentes. La séparation des prestations familiales est également actée.

Respectueux du mandat qu’il avait reçu du Premier ministre Manuel Valls, le député Sirugue n’avait abordé dans son rapport que l’évolution des 10 minima sociaux et ne préconisait rien sur les autres dispositifs. En particulier, il n’actait rien de précis sur la nécessaire dégressivité des allocations.

Le projet RIA de LR propose de caler sur le principal taux de prélèvement marginal de l’impôt sur le revenu, qui est de 30 % (cette troisième tranche produit plus de la moitié de la recette fiscale).

Par ailleurs, le projet se limite aux cas de personnes âgées entre 18 et 65 ans et non concernées par le handicap (qui continuent à percevoir l’AAH).

Ce schéma définit un périmètre RIA combinant – comme la proposition Sirugue – un RIA Socle et un RIA Insertion, d’un montant forfaitaire individuel, et une dégressivité de 30 % des revenus tels que définis par la DGFiP.

Le schéma précise ce qui n’est pas dans le périmètre RIA, en particulier l’ensemble des aides financières calculées pour enfants à charge, qui ont vocation à être rationalisées sous la forme d’une Allocation familiale unique (AFU), les aides au logement et au handicap qui évoluent séparément.

Le RIA a été conçu pour remplacer trois dispositifs :

• Le Revenu de solidarité active (RSA)
• L’Allocation de solidarité spécifique (ASS)
• La Prime d’activité (PA)

Cette orientation paraît plus pertinente, compréhensible par les bénéficiaires, les gestionnaires et les élus qu’une proposition ASU consacrant le pilotage de l’essentiel de la protection sociale par l’administration.

Ce site permet de simuler les effets du RIA sur une infinité de configurations familiales. Il suffit de saisir quelques paramètres pour visualiser immédiatement comment cette solution se substitue au RSA, à l’ASS et à la Prime d’activité.

L’ordonnance du 4 octobre 1945 fondant la Sécurité sociale annonçait clairement la vocation d’universalité des allocations familiales :

“Il est institué une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu’ils supportent. (…)

Les prestations familiales sont attribuées aux chefs de famille pour chaque enfant à charge, sans condition de ressources.”

En pratique, les allocations familiales étaient alors réservées aux salariés du secteur privé et à certains fonctionnaires. En étaient exclus : les artisans, les commerçants, les agriculteurs indépendants, les professions libérales, les fonctionnaires d’Etat (percevant depuis 1943 un « supplément familial de traitement »), les militaires et toutes les personnes sans emploi (dont les mères isolées). Ceci explique qu’un autre dispositif a été créé presque simultanément, pour les quelque 10% de foyers dont les revenus étaient suffisamment élevés pour être soumis à l’impôt sur le revenu (dont peu de salariés).

La loi du 31 décembre 1945 relative à l’établissement de l’impôt sur le revenu des personnes physiques introduit alors un nouveau mode de calcul selon les charges de famille, couramment désigné par l’expression “quotient familial” :

“Le revenu imposable des contribuables mariés, des veufs et veuves, divorcés ou célibataires ayant des personnes à leur charge est divisé par un nombre de parts correspondant à la situation et aux charges de famille du contribuable. L’impôt est calculé sur le revenu correspondant à une part, puis multiplié par le nombre de parts ainsi déterminé.”

Après des ajustement progressifs, la loi du 17 juillet 1978 a finalement réussi l’universalisation des allocations familiales :

“Le bénéfice des prestations familiales est ouvert à toute personne résidant en France, à raison des enfants qu’elle élève, sans condition d’exercice d’une activité professionnelle.”

Aujourd’hui, l’article L. 511-1 du Code de la sécurité sociale affirme toujours le principe d’universalité des allocations familiales :

“Les prestations familiales sont attribuées aux personnes résidant en France, à raison des enfants qu’elles élèvent, sans considération de leurs ressources, de la situation ou de la profession de leur chef de famille.”

Le panorama actuel des aides monétaires à destination des familles ayant des enfants à charge s’est considérablement complexifié depuis 1945.

Une vue d’ensemble

Aujourd’hui, on identifie pas moins de 15 dispositifs, dont la plupart sont alloués et calculés via des règles compliquées :

• Allocations familiales (dégressives), y compris majoration pour âge à partir de 14 ans et allocation forfaitaire à 20 ans
• Complément familial pour certaines familles de trois enfants et plus
• Allocation de base de la PAJE (prestation d’accueil du jeune enfant) pour les enfants de moins de trois ans
• Allocation de rentrée scolaire, versée annuellement de 6 à 18 ans
• Calcul du RSA, de la Prime d’activité, de la prime de fin d’année prenant en compte les enfants à charge mais dont on déduit certaines prestations familiales
• Bourses de collèges, de lycées, d’enseignement supérieur
• Réductions de l’impôt sur le revenu par application du quotient familial (effet plafonné) et de façon forfaitaire pour enfants scolarisés

On peut y ajouter d’autres avantages monétaires versées dans des conditions particulières :

• Supplément familial de traitement (SFT) pour les fonctionnaires
• Allocation de soutien familial (ASF) pour les parents isolés à défaut de versement d’une pension alimentaire par l’autre parent
• Allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH)
• Diverses aides à la garde d’enfant de moins de trois ans
• Au niveau local : tarifs sociaux, exonérations diverses
• A posteriori : avantages familiaux pour le calcul de la retraite

Analyser cet ensemble pour y déceler une cohérence est un exercice particulièrement ardu. Tous ces dispositifs ayant été mis en place au long de décennies de textes de lois, la résultante est un patchwork improbable où certaines familles sont nettement plus avantagées que d’autres. L’analyse doit être décomposée.

Avec un seul enfant à charge

Le graphique le plus simple présente les aides monétaires dont bénéficient les couples mono-actifs parents d’un seul enfant, selon leur niveau de revenus :

Ce graphique est construit en centiles des salaires de la population française, ce qui aide à mesurer l’impact budgétaire des divers dispositifs. Jusqu’à un salaire d’un montant équivalent à deux SMIC, les bénéficiaires du RSA ou d’une prime d’activité (PA) voient leur prestation sociale nettement augmentée du fait de la présence d’un enfant. D’autres prestations sociales s’ajoutent pour les revenus faibles à moyens, que ce soit l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ou des bourses de collèges et lycées.

Lorsque le salaire dépasse deux SMIC, le couple imposable annule ou réduit son impôt sur le revenu grâce à la demi-part fiscale supplémentaire compensant l’enfant « fiscalement » à charge. Cet effet, d’un montant limité, est centré sur les plus hauts revenus. Ce point singulier à 2 SMIC, où les aides sociales s’annulent pour l’enfant à charge alors que démarre l’avantage fiscal que constitue le quotient familial, est un symbole de l’incohérence de la politique familiale française : pourquoi les ménages concernés ne perçoivent-ils aucune aide monétaire pour leur enfant ?

Si les deux parents travaillent – prenons l’hypothèse qu’ils perçoivent exactement le même salaire – le graphique est très différent. Par construction, la répartition par centiles est identique au graphique précédent. Le repère vertical « 1 smic etp » se comprend pour chacun des conjoints, la somme de leurs salaires étant alors égale à 2 SMIC.

On constate qu’environ 70% des couples bi-actifs avec un enfant à charge bénéficient du quotient familial, avec un effet limité à 90 ou 160 euros par mois. Le point singulier à 2 SMIC observé pour les couples mono-actifs est remplacé par une large plage – entre 1 et 2 SMIC – où le soutien financier est particulièrement faible.

Une autre variante est obtenue pour les couples de concubins ayant un enfant à charge, dans le cas où celui qui porte l’enfant dans sa déclaration fiscale est également le seul salarié. Dans ce cas, l’effet du quotient familial est démultiplié, ce qui élève les courbes nettement au-dessus de ce qui se passe pour les couples mariés ou pacsés, qui bénéficient déjà de l’effet du quotient conjugal.

On se rapproche alors de ce qui s’observe pour des parents isolés, qui mobilise encore d’autres logiques. Pour le prochain graphique, on ajoute l’hypothèse que la mère isolée bénéfice d’une allocation de soutien familial (ASF) ainsi que d’une aide au logement (APL) lorsque ses revenus sont en dessous du seuil de perception.

Ces quatre premiers graphiques, tracés pour des ménages parents d’un enfant unique, illustrent déjà une grande diversité – sans cohérence visible – des dispositifs mis en œuvre.

Avec deux enfants à charge

La logique nataliste qui prévalait à l’époque de la création des allocations universelles a incité les responsables politique de l’après-guerre à les réserver aux familles comptant au minimum deux enfants. C’est pourquoi on voit apparaître sur les graphiques une bande bleu ciel dont la largeur est stable sur la plus grande partie de la distribution des revenus. Les deux plus hauts déciles sont concernés par la dégressivité décidée par François Hollande en 2014.

Le graphique ci-dessous illustre le niveau des diverses aides pour des couples mariés ou pacsés bi-actifs ayant deux enfants à charge, locataires bénéficiaires d’une aide au logement lorsque leur faible revenu leur ouvre ce droit.

Les diverses irrégularités de ces courbes sont difficiles à expliquer simplement. Le calcul particulièrement compliqué de la prime d’activité (PA), en particulier, insère une irrégularité surprenante.

Avec trois enfants à charge

Les parents de familles nombreuses (comptant au moins trois enfants à charge) bénéficient d’un autre dispositif, le « complément familial » (CF), sous conditions de ressources. Le graphique ci-dessous trace les contributions des divers mécanismes qui se conjuguent alors pour former le soutien monétaire aux couples marié ou pacsés, mono-actifs, propriétaires, comptant trois enfants :

On constate que les allocations familiales contribuent fortement, suivies par le complément familial. L’effet du quotient familial est marginal, concernant principalement les 10% des familles aux plus hauts revenus.

Comment réformer cet ensemble baroque ?

Les six graphiques présentés jusqu’ici illustrent la complication du sujet. Il est strictement impossible de caractériser en quelques phrases cet ensemble de règles hétéroclites qui échappent à toute logique d’ensemble. On comprend qu’il est vain de vouloir agir sur un dispositif de cet écheveau sans maitriser l’ensemble.

C’est pourtant ce qui est souvent proposé par les afficionados du quotient familial.

L’impasse du quotient familial

Ce dispositif coloré en orange dans nos graphiques suit des règles compliquées, distinguant les familles selon le niveau de leurs revenus, leur situation conjugale, leur nombre d’enfants. Introduit initialement pour compenser la charge des enfants des couples aisés, cette logique fiscale constitue un avantage dont le montant progresse avec les revenus. Ceci explique que les gouvernements socialistes ont plafonné l’effet de cet avantage, générant en réaction une revendication têtue des familles nombreuses (aisées) de droite pour un déplafonnement.

L’animation graphique ci-dessous explique les enjeux de ce débat. Le curseur se déplace (vers la droite) pour faire apparaître comment l’aide monétaire par enfant – selon les configurations familiales et le niveau des revenus des parents – évoluerait si l’effet du quotient familial n’était pas plafonné.

Certaines courbes commencent à évoluer à partir de 2 SMIC, certaines grimpant ensuite allègrement jusqu’à dépasser un soutien financier de 700 euros mensuels par enfant pour les deux centiles des plus hauts revenus.

Il est difficile de légitimer une réforme qui concentrerait à ce point les gains sur les enfants des ménages les plus aisés. Par exemple, le graphique précédent concernant des couples mariés ou pacsés, bi-actifs, locataires, avec deux enfants à charge évoluerait ainsi :

Comment expliquer que le fisc devrait consentir une réduction d’impôt atteignant 700 euros mensuels par enfant pour des ménages dont les revenus annuels dépassent 200.000 euros ?

Aller au bout de l’universalisation des allocation familiales

Une toute autre voie de réforme consiste à réaliser la synthèse de l’ensemble des dispositifs actuels pour financer un mécanisme extrêmement simple : distribuer chaque mois aux parents d’enfants mineurs une somme forfaitaire de l’ordre de 250 euros pour chaque enfant, indépendamment du nombre d’enfants.

Cette allocation forfaitaire universelle (AFU) remplacerait les allocations familiales dégressives, le complément familial, l’allocation de base de la PAJE, l’allocation de rentrée scolaire, la prise en compte des enfants dans le calcul du RSA, de la Prime d’activité et de la prime de fin d’année, les bourses de collèges et de lycées, le supplément familial de traitement des fonctionnaires, les réductions de l’impôt sur le revenu par application du quotient familial et pour enfants scolarisés.

Seraient inchangées les aides au logement (APL), l’allocation de soutien familial (ASF) versée aux parents isolés à défaut de pension alimentaire financée par l’autre parent, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), les diverses aides à la garde d’enfant de moins de trois ans, ainsi qu’au niveau local, les tarifs sociaux et exonérations diverses.

Cette réforme AFU est représentée sur l’ensemble des graphiques ci-dessus par un trait horizontal bleu. De façon générale, on remplace le profil dit « en corde à linge » actuel, révélant un affaissement des aides pour les classes moyennes, par une règle uniforme qui apporte la même aide à tous les parents. Ceci met un terme à la confusion qui mêle des dispositifs sociaux et fiscaux pour bricoler une politique familiale incohérente.

Le cas échéant, la combinaison de l’AFU et de l’ASF apparait également sur certains graphiques, avec une ligne bleue pointillée.

Le montant de 250 euros mensuels proposé pour l’AFU correspond à la somme des budgets de l’ensemble des dispositifs remplacés. Pour 14 millions d’enfants mineurs, le budget est égal à 42 milliards d’euros¹.

Cette simplification ambitieuse de la politique familiale française serait un succès marquant de notre vie démocratique. En cette fin d’année, formulons ce vœu !

Marc de Basquiat – Noël 2025

1. 250 € x 12 mois x 14 millions d’enfants = 42 milliards d’euros ︎

Un rapport publié en partenariat avec le think tank Generation Libre.

Parmi les nombreuses anomalies induites par nos dispositifs légaux (fiscalité, aides sociales, prestations familiales), le fait qu’elles pénalisent la formation de couples (mariés, pacsés ou simplement concubins) est rarement mis en avant.

Pourtant, c’est une réalité objective et massive : diverses règles obscures découragent la vie conjugale de nombreuses personnes, des classes moyennes aux plus modestes. Ce phénomène peu étudié est renforcé par la présence d’enfants à charge. Pour un parent isolé, reprendre une vie de couple, officiellement, peut diminuer son revenu disponible de plus de 1.000 euros par mois !

De facto, l’Etat subventionne les adultes aux revenus faibles à modestes qui ne vivent pas (officiellement) en couple, en particulièrement les parents dits « isolés », les décourageant de fonder ou re-fonder une famille au format traditionnel.

Nous caractérisons ce phénomène par quelques tableaux et graphiques, avant d’en mettre à jour la cause première : une utilisation non pertinente des « échelles d’équivalence » pour définir les prestations sociales, qui fonctionnent alors à l’inverse de dispositifs fiscaux qui tendent, eux, à avantager les couples aisés.

A l’heure où la France connaît à son tour un affaissement préoccupant de sa démographie, nous demandons aux élus de la Nation d’interroger les administrations sur ce phénomène afin d’en vérifier l’incidence, l’ampleur, la cause et les façons de l’éradiquer.

La cause étant connue, il ne s’agit pas de chercher des aménagements marginaux pour atténuer les conséquences, mais d’adresser le problème frontalement, en six volets :

1. Prendre acte des quatre biais méthodologiques qui invalident le « taux de pauvreté » et définir un indicateur de pauvreté plus pertinent.
2. Dédier clairement des dispositifs efficaces à la politique du logement, indépendants des prestations sociales et du reste de la fiscalité.
3. Dissocier les transferts monétaires pour enfants à charge de toutes les prestations sociales et du calcul de l’impôt sur le revenu.
4. Remplacer les barèmes actuels des prestations sociales pour mieux correspondre à la structure de consommation du ménage.
5. Unifier les règles de calcul de l’impôt sur le revenu en fonction des compositions familiales.
6. Adapter le dispositif de la réversion, versée en situation de veuvage, à la réalité vécue par les couples contemporains.

La vie en couple est une expérience de collaboration et de confrontation entre deux personnes uniques, alternant grandes joies et difficultés, foncièrement irréductible à des principes ou des règlements. Chaque couple invente sa manière de faire : au mieux ! Dans ce parcours, chacun choisit à tout moment les options et soutiens qui lui paraissent adaptés à ses aspirations et expériences vécues.

L’Etat doit respecter pleinement ce choix intime de personnes adultes, qui s’engagent d’abord l’une envers l’autre.

Neuf dispositifs de minima sociaux, quatorze types d’aides fléchées vers les parents… Le vent de simplification, promis par Emmanuel Macron, n’a pas encore soufflé sur le maquis des aides sociales françaises. De réforme en réforme, les régimes sociaux et fiscaux sont même devenus si touffus que les pouvoirs politiques ne semblent plus savoir par quel levier les piloter. D’étonnantes aberrations s’y cachent aussi. De nombreux Français n’ont ainsi aucun intérêt à travailler davantage sous peine de subir une perte de revenus. C’est le cas, par exemple, des personnes handicapées, qui perçoivent une allocation adulte handicapée (AAH) et une aide au logement (APL).

« Une personne handicapée payée à mi-temps au smic perd de l’argent si elle travaille quelques heures en plus ou si son employeur a la naïveté de l’augmenter », avance le think-tank libéral AIRE, dans son dernier rapport dédié à l’impôt négatif. Dans le détail, autour d’un demi-smic, lorsque l’employeur augmente son salarié de 100 euros, le salaire net progresse de 75 euros, l’AAH diminue de 42 euros, l’aide au logement de 26 euros, et la prime d’activité de 13. Conséquence : malgré l’effort substantiel de l’entreprise, le revenu de l’employé baisse de 6 euros.

Incompréhensible politique familiale

Le patchwork des dispositifs d’aide aux parents qui élèvent des enfants (allocations familiales, complément familial, allocation de soutien familial, bonification du RSA, quotient familial…) impressionne aussi par sa complexité. En résumé, le soutien public aux parents évolue, de manière relativement aléatoire, au sein d’une fourchette allant de zéro à 600 euros d’aide par mois par enfant. Les foyers plus aisés pouvant se trouver davantage soutenus que les plus modestes.

Ainsi dans le cas d’un couple marié ou pacsé en charge de trois enfants mineurs, un foyer gagnant en moyenne 8 smic recevra 237 euros par enfant, essentiellement via une réduction d’impôt sur le revenu, tandis qu’un foyer aux revenus avoisinant 2,5 smic, percevra 170 euros, sous forme d’allocations. Plus surprenant encore, un couple avec un enfant perçoit des aides de l’État jusqu’à deux smic de revenu. Pile à deux smic, il ne touche plus rien. Au-delà, il est à nouveau subventionné par le mécanisme du quotient familial. Difficile de percevoir les tenants et aboutissants d’une telle politique familiale !

Des dangers de se mettre en couple

De telles incohérences frappent également les personnes qui officialisent, aux yeux de l’administration par une déclaration de concubinage, un pacs ou un mariage, leur couple. Le pire des cas recensés dans le rapport AIRE concerne un retraité modeste, qui se mettrait en couple avec un autre retraité bénéficiaire de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), ex-minimum-vieillesse. Dans ce cas, leurs revenus communs seraient amputés de près de 900 euros. Autant dire que les personnes concernées ne convoleront jamais, même si elles le souhaitaient. Un couple composé d’une personne au RSA et d’une autre rémunérée deux smic subira de son côté, en cas d’officialisation du lien, une perte d’un peu plus de 300 euros de revenus.

AIRE ne se contente pas d’égrener les multiples situations baroques provoquées par l’exubérance de notre système socio-fiscal. Le think-tank propose une ambitieuse remise à plat des dizaines de dispositifs, en s’inspirant des travaux de l’économiste américain Milton Friedman. (…) Les économistes libéraux de l’association ont choisi le terme « impôt négatif français ». Leur idée est simple : il s’agit de remplacer les multiples prélèvements actuels par une formule universelle. Leur impôt négatif serait égal à un quart du revenu du foyer auquel est soustrait 500 euros par adulte.

Suivant cette formule, les ménages les plus modestes se trouvent automatiquement aidés, tandis que l’impôt reste progressif pour les plus aisés. Les auteurs proposent de la même manière l’instauration d’une contribution santé universelle et d’une allocation familiale unique de 250 euros par enfant. Ce remodelage radical ne modifierait qu’à la marge les montants des subventions reçues et impôts payés par les ménages. Il ne bouleverserait pas non plus les équilibres des finances publiques. Il aurait en revanche le mérite de simplifier considérablement les circuits de l’État et de rendre compréhensible par tous les citoyens les règles fiscalo-sociales. Un tel saut quantique dans la simplification semble bien sûr utopique. À l’heure des projets de réforme, son esprit pourrait a minima inspirer quelques mouvements…

Article publié dans Le Figaro du 17 mars 2024

Présentation de l’article « Regards croisés sur la mise en place d’un revenu universel et d’une allocation familiale unique » par la Revue de Droit Sanitaire et Social (RDSS, Dalloz), rédigé conjointement par Bertrand Fragonard (Directeur de la CNAF 1980-1987, Délégué interministériel au RMI 1988-1996, Président du Haut conseil de la Famille 2009-2016) et Marc de Basquiat (Président de l’association AIRE).

Commentaire d’une internaute (@maryvonnedenis6304) :

 » J’ai beaucoup d’estime pour les deux débatteurs et je suis souvent d’accord avec Nicolas Bouzou. Mais je pense que Nicolas Bouzou doit convenir que sa posture initiale ne tient pas face à celle de Marc de Basquiat, qui est probablement, pour un libéral hostile au revenu universel qui se trouve face à lui, le contradicteur le plus difficile qu’on puisse trouver.

A 13:38 Nicolas Bouzou définit la règle qu’il promeut, qui est en fait celle de Marc de Basquiat tout simplement, sauf qu’il ne veut pas baptiser cela « revenu universel ». Alors si ce n’est qu’une question de terminologie ce n’est pas grave.

En fait Nicolas Bouzou s’attendait probablement à rencontrer un utopiste de gauche comme Baptiste Mylondo ou Bernard Friot et il eut été facile pour lui de les contredire. Là il est face à une logique implacable. Marc de Basquiat libéral comme lui, productiviste et matheux comme lui, dit simplement : souhaitez-vous donner de quoi survivre à celui qui a faim et froid ?

Si la réponse est « oui », alors on poursuit par la question suivante : souhaitez-vous retirer ce que vous avez donné à cette même personne quand elle veut travailler ? Et là évidemment sa réponse est « non »…

Du coup, par continuité mathématique on aboutit à une fonction affine pour l’allocation comme pour l’impôt : A = RU – T*R (A = allocation ; RU = revenu universel ; T = taux marginal d’imposition équivalent ; R = revenu) ou I = T*R – RU (où I = impôt et RU devient un crédit d’impôt comme le crédit d’impôt par part de l’IRPP).

Enfin, Nicolas Bouzou accepte l’école gratuite ou la santé gratuite de façon inconditionnelle… mais refuserait la nourriture de base gratuite de façon inconditionnelle ? Ce n’est pas très cohérent. « 

Commentaire d’un internaute (@mimscrismaldi4669) :

 » Bonjour, vous êtes témoin, en tant que journaliste qui a fait des études difficiles, que les formulaires administratifs sont trop complexes à remplir.

Imaginez maintenant un adolescent qui doit faire tout ça parce que ses parents écrivent mal en français. Un adolescent qui est au collège. Ce qui a été mon cas. C’est un cauchemar.

Et on dit que les pauvres abusent des aides ou fraudes. Mais vous n’avez pas dit qu’à la moindre erreur la CAF, la sécu ou les impôts ou autres administrations ne traitent même pas votre demande et vous renvoient tout votre dossier. Ce qui retarde d’autant les aides auxquelles vous avez droit, que vous devriez percevoir, et qui vous sont à ce moment là indispensables pour garder votre logement, pour éviter que des huissiers frappent à votre porte, que la banque vous appelle. Pour des aides d’un montant dérisoire, parfois. Et je l’ai vécu.

En plus, lorsque que les modalités d’attributions d’une aide changent, le formulaire rattaché, lui, ne change pas forcément. Donc on fait notre demande comme d’habitude (car pour certaines aides il faut se déclarer tous les 3 mois, ou tous les mois comme à Pôle Emploi ou pour les APL) et l’administration nous renvoie le formulaire en nous disant : maintenant, il faut ajouter un autre document ou donner de nouvelles informations, qui n’étaient auparavant demandées à aucun moment. Et ça m’est arrivé plusieurs fois.

Sans compter les documents ou informations perdues par l’administration, les erreurs de traitements de dossier… mais ce n’est JAMAIS la faute de l’administration. J’ai bientôt 40 ans, je suis Aide-Soignant, j’ai toujours travaillé et s’il y a une chose que je ne comprends pas, c’est comment il y aurait autant de fraudeurs (chez les riches ou les pauvres) alors qu’on nous contrôle aussi souvent, et sur autant de critères. « 

Catherine Audard est professeur de philosophie morale et politique à la London School of Economics (LSE), traductrice en français de John Rawls (« Théorie de la justice » en 1987) et autrice d’ouvrages majeurs (« Qu’est ce que le libéralisme ? », 2009, « La démocratie et la raison », 2019).

L’idée de « Property owning democracy » (POD) chère à John Rawls peut être formulée en français par « démocratie de propriétaires », « capital universel », « dotation initiale », etc. Cette distribution d’un « capital de départ » (de l’ordre de 200.000 euros) au début de la vie adulte est évoquée en France par des auteurs tels que Bernard Bertheloot, Guillaume Mathelier, Niels Planel, Julien Damon, Denis Consigny ou Thomas Piketty (dernier chapitre de « Capital et idéologie », 2019).

La comparaison au Revenu universel (RU) tient pour Catherine Audard en 5 points :

1. Les deux solutions sont des formes de pré-distribution, des moyens monétaires versés ex ante entre les mains des citoyens, et non des outils de redistribution ex post en cas de difficulté.
2. La POD intervient sur les inégalités structurales (la pauvreté transmise par héritage), en disséminant la propriété privée. Le RU respecte davantage la liberté des citoyens, sa mission étant plus la « liberté réelle » (Van Parijs) que la réduction des inégalités.
3. Les deux contribuent à l’égalité des chances, la POD permettant une vraie émancipation, le RU étant moins intrusif dans la vie des familles.
4. La dotation initiale en capital réalisée par la POD renforce le pouvoir économique, favorise l’investissement dans l’entreprise et la participation politique. En première analyse, le RU se distingue moins radicalement des transferts sociaux, dont on sait qu’ils entretiennent la passivité et la dépendance.
5. La POD décrit un au-delà du capitalisme, visant non pas la collectivisation ou l’étatisation de la propriété privée du capital productif mais sa dispersion parmi tous les citoyens. Cette dimension n’existe pas dans le projet RU, qui s’inscrit dans une vision libérale plus traditionnelle, compatible avec le capitalisme.